Ильдар Инелеев

руководитель органа по сертификации CERT International (Словакия),

главный аудитор по ISO 37001

15 октября 2021 года исполнилось ровно пять лет с даты опубликования международного стандарта ISO 37001:2016 «Система менеджмента противодействия коррупции. Требования и руководство по их применению». Смог ли стандарт за это время сыграть какую-либо заметную роль в мире в деле борьбы с коррупцией? В этой статье мы попробуем разобрать этот вопрос.

Прежде всего, следует понимать, что пока ни одна система противодействия коррупции ни в одной стране мира не смогла полностью победить коррупцию. Каковы основные проблемы в борьбе с этим злом?

Во-первых, до последнего времени, по большому счету, основные удары наносятся не по системе коррупции, а коррупционерам. Другими словами, большинство силовых структур в основном, ставят перед собой задачи, ориентированные на выявление и наказание лиц, причастных к различным коррупционным схемам, а также на выявление и конфискацию доходов, полученных в результате различных коррупционных преступлений. Как показывает практика, данные силовые меры могут быть полезными лишь как один из инструментов многовекторной борьбы с коррупцией. Напрашивается вывод, что системе коррупции нужно противопоставлять систему антикоррупции, то есть главные усилия направить на устранение причин, приводящих к коррупции, на снижение возможностей совершать коррупционные деяния, на создание барьеров на пути движения различных коррупционных потоков.

Один из самых важных вопросов – определение понятия «коррупция».

В Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка Организации Объединенных Наций (принят резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 года) приводится (статья 7, комментарий b) следующее определение: «хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, следует понимать, что оно охватывает совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место такое действие или бездействие». Согласно Федеральному закону Российской Федерации «О противодействии коррупции» (№273-ФЗ от 25.12.2008), «коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний от имени или в интересах юридического лица».

Transparency International (неправительственная международная организация по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру, основана в 1993 году) дает следующее определение: «коррупция подразумевает такое поведение должностных лиц государственного сектора, как государственных служащих, так и политиков, вследствие которого они сами или их близкие неправомерно и незаконно обогащаются вследствие злоупотребления переданными им государственными полномочиями».

Но наиболее точное определение, по моему мнению, предлагает Азиатский банк развития (Asian Development Bank) – «коррупция подразумевает такое поведение должностных лиц государственного и частного сектора, вследствие которого они сами и/или их близкие неправомерно и незаконно обогащаются, либо принуждают к этому других вследствие злоупотребления положением, в котором они находятся».

Как видно, различные источники указывают на то,  что борьба с коррупцией в госструктурах должна быть в приоритете по сравнению с коррупцией в частном секторе. И это вполне справедливо, так как коррупция в частном секторе, как правило происходит в условиях несовершенного законодательства, или в результате бездействия государственных механизмов, или даже при активном участии отдельных представителей госструктур.

Основные аксиомы результативной системы противодействия коррупции в госорганизациях:

• презумпция коррумпированности – то есть, госслужащий «по умолчанию» считается потенциальным взяточником, и в этой связи госслужащим и их родственникам, живущим не по средствам, приходится самим доказывать, что имущество было приобретено ими законно. Если не удается доказать – арест и конфискация имущества.
• ответственность за коррупцию должны нести не только физические лица, но и госорганизации, не принявшие должных мер по предупреждению коррупционных преступлений.

Таким образом, как показывает тщательный анализ требований международного стандарта ISO 37001, его разработчики попытались учесть опыт борьбы с коррупцией в различных странах, заложив в него вышеуказанные аксиомы.

К тому же в 2021 году было опубликовано «Практическое руководство по применению ISO 37001:2016», разработанное Международной организацией по стандартизации – ISO (International Organization for Standardization) и Организацией по промышленному развитию при ООН – UNIDO (United Nations Industrial Development Organization), которое в свою очередь, также учло пятилетний опыт внедрения стандарта в различных странах мира.

За прошедшие пять лет согласно статистике ISO по состоянию на 01.01.2021 было проведено 872 сертификации по ISO 37001 в 52 странах мира.

Сегодня итоговые цифры, конечно, гораздо больше, но, тем не менее, рано говорить о том, что мировому сообществу удалось, наконец, найти прививку от коррупции. Более того, исходя из нашего опыта проведения аудитов по антикоррупции в странах СНГ, мы убедились, что большинство организаций не в полной мере используют потенциал стандарта при его внедрении. Так на что нужно обращать внимание в первую очередь? По моему глубокому убеждению, стандарт ISO 37001 в целом содержит все необходимые требования, правильное понимание которых, позволяет разработать и внедрить сильный реально работающий механизм противодействия коррупции в любой организации. Но есть несколько наиболее важных требований, неверное применение которых сводит на нет всю идею построения эффективной системы менеджмента противодействия коррупции (СМПК).

 В первую очередь, это правильный подбор сотрудников антикоррупционной службы (АКС), которая должна быть создана в любой организации. И этому вопросу я хотел бы уделить особое внимание в этой статье.

При выполнении данного требования стандарта очень важно понимать, что такое «компетентность, статус, полномочия и независимость» по отношению к сотрудникам антикоррупционной службы

Таким образом, компетентность должна включать в себя те знания и умения, которые нужны для выполнения сотрудниками АКС задач, требуемыми стандартом.

Сотрудник АКС должен разбираться в терминологии стандарта, знать примеры лучших мировых практик применения антикоррупционных мер, чтобы четко представлять, как требования стандарта могут применяться в его организации.

В реальности же специалисты АКС в лучшем случае демонстрируют лишь поверхностные знания стандарта и аудиторам зачастую приходится объяснять им элементарные вещи.

Коррупционные риски (особенно в госструктурах) имеются всегда и везде, начиная с проходной и заканчивая кабинетом директора. Исходя из этого, реестр проанализированных коррупционных рисков должен включать в себя абсолютно все подразделения, все виды деятельности и все должности. Другое дело, что часть рисков будет оценена как «высокие», другая часть как «средние», третья часть как «низкие», но повторим еще раз, оценке должны подлежать все выявленные. На практике же, в реестре указывают пять-шесть рисков у начальников двух-трех ключевых подразделений, считая, что «коррупция побеждена».

Таким образом, в результате оценки коррупционных рисков в обязательном порядке должны быть
определены:

• особые категории сделок, проектов, видов деятельности (например, управление персоналом, закупки товаров и услуг, строительство и ремонты различных объектов, аренда помещений и т.п.);
• особые категории бизнес-партнеров или контрагентов (например, поставщики различных товаров или услуг, арендодатели или арендаторы, потребители различных услуг, банки, инвесторы, страховые компании и т.д.);
• особые категории персонала (например, руководитель, заместители руководителя, начальники некоторых подразделений – главный бухгалтер, начальник отдела кадров, некоторые специалисты подразделений, председатели различных комиссий, а также рядовые работники – персональный водитель руководителя, помощник руководителя и т.д.);
• особые категории подконтрольных организаций (например, подведомственные организации, филиалы, дочерние предприятия и т.д.).
Сотрудникам АКС следует понимать, что по отношению ко всем указанным особым категориям сделок, проектов, видов деятельности, бизнес-партнеров, персонала и подконтрольных организаций должны проводиться особые меры антикоррупционные контроля, требуемые стандартом.

Следует понимать, что данная информация может поступать из различных источников и различными путями, например:

• беседа с сотрудниками;
• наблюдение за профессиональной деятельностью сотрудников;
• наблюдение за поведением сотрудников, как в рабочее, так и в нерабочее время;
• анализ документации;
• информация от сотрудников организации;
• устные и письменные обращения от граждан;
• устные и письменные обращения от представителей других организаций и ведомств;
• СМИ.

При получении, сборе, использовании информации сотрудникам АКС следует действовать профессионально, этично, соблюдая необходимую степень конфиденциальности, применяя действенные меры защиты информаторов, а также в полном соответствии с требованиями действующего законодательства.

Сотрудникам АКС следует понимать, что анализ указанной выше информации должен быть полноценным, своевременным и достаточным для принятия обоснованных и объективных решений.

Данное требование предполагает несколько вариантов его выполнения:

1) Если сотрудником АКС назначается один из сотрудников организации, то он должен иметь определенный опыт работы в, чтобы достаточно хорошо разбираться в специфике деятельности организации. Однако этот вариант имеет риски того, что назначенный сотрудник будет иметь определенные сложившиеся отношения с коллегами по работе, что в дальнейшем может стать угрозой его беспристрастности и объективности.
2) В случае если сотрудник АКС привлекается извне, то он в течение необходимого времени должен пройти ознакомление с деятельностью организации. В ходе данного ознакомления следует включить этапы ознакомления с деятельностью организации в целом, и с деятельностью каждого подразделения в отдельности. При этом большую важность имеет то, кто будет проводить такое ознакомление. Например, если ознакомление с деятельностью отдела закупок будет проводить только сам начальник отдела закупок, то логично предположить, что основные моменты, связанные с высокой коррупционной составляющей, могут быть опущены в ходе такого ознакомления. В этой связи, ознакомление с деятельностью, кроме всего прочего должно включать в себя изучение различной регламентирующей документации, беседа с сотрудниками смежных подразделений, наблюдение за деятельностью работников подразделений и т.д.

Сотрудник АКС должен четко понимать, что такое комплексная проверка (due diligence) и для чего она делается. Сотрудник АКС также должен быть ознакомлен с разными видами проведения комплексной проверки, определять оптимальную периодичность таких проверок для каждого вида объекта. Сотруднику АКС следует понимать, что перечисленные выше объекты могут изначально нести в себе высокие коррупционные риски, и цель комплексной проверки – не допустить этого. Само собой разумеется, что комплексная проверка лица, претендующего на определенную должность в организации, и комплексная проверка предприятия, с которым планируется заключить договор на оказание ремонтных работ зданий, будут кардинально отличаться по методам их проведения.

Сотрудник АКС должен понимать, что очень часто непрозрачная система оплаты труда и других выплат персоналу является очень удобным прикрытием для различных коррупционных схем в организации. В этой связи, АКС должна регулярно инициировать определенные мероприятия для проверки того, что все выплаты являются обоснованными и рассчитываются в соответствии с установленными правилами, например:

• анализ выплат премиальных, бонусов, коэффициентов и пр.;
• анализ командировочных или суточных;
• анализ выплат материальной помощи персоналу;
• анализ зарплатных ведомостей для выявления «мертвых душ»;
• анализ необычных трат;
• анализ трат, не предусмотренных бюджетом организации

Сотрудникам АКС следует понимать, что данный механизм является очень действенным инструментом
противодействия коррупции, но в неумелых руках легко превращается в формальный ни к чему не обязывающий листок бумаги с датой и подписью.

Стандарт ISO 37001 не содержит примера или типовой формы декларации. Но, исходя из сложившейся практики, заполненная и подписанная декларация соответствия антикоррупционной политике включает в себя подтверждение сотрудником, подписавшим ее, что он в течение определенного прошедшего отчетного периода:

• не нарушал какие-либо требования антикоррупционной политики;
• не нарушал какие-либо требования СМПК;
• не участвовал в каких-либо коррупционных схемах; не являлся свидетелем каких-либо случаев взяточничества;
• не имел какой-либо конфликт интересов;
• не располагал информацией, подлежащей сообщению в АКС.

Другими словами, сотрудник «дает честное слово», что он не имеет никакого отношения к коррупционным делам. И согласно требованиям стандарта, данная декларация заполняется:

• самими сотрудниками АКС;
• сотрудниками организации, чьи коррупционные риски оценены как «выше, чем низкие»;
• членами высшего руководства организации;
• представителями управляющего (вышестоящего) органа, при наличии такового.

Возникает интересный вопрос: А какова ответственность сотрудника, указавшего ложную информацию в декларации? К большому сожалению, в большинстве организаций, в которых нами проводились аудиты, никакой ответственности за это не предусматривалось, что в свою очередь, превращает этот механизм декларирования в пустую, ни к чему не обязывающую формальность.
В этой связи, организация и АКС должны продумать меру ответственности за предоставление ложной информации при заполнении декларации соответствия антикоррупционной политики.

В АКС должны состоять сотрудники, знающие как проводить коррупционные расследования (то есть прошедшие специальное обучение), а в идеале, имеющие опыт проведения таких расследований. Лучшими кандидатурами для этого, как правило, являются сотрудники силовых структур.

Следует понимать, что при проведении расследования применяются различные методы, например:

• опросы;
• наведение справок;
• наблюдение;
• обследование помещений, территорий;
• контроль корреспонденции;
• отслеживание телефонных звонков;
• оперативные меры.

В результате коррупционного расследования должно выяснено следующее:

• Каким образом и при каких обстоятельствах произошла взятка?
• Кто взяточник / взяткодатель / посредник?
• Где это произошло?
• Когда это произошло?
• Каков мотив (обогащение, дружба, месть и пр.)?

Самой основной задачей, которая возлагается на АКС по окончании расследования – выяснить главную причину, из-за которой оказалась возможной взятка. Сотрудникам АСК следует понимать, что главной причиной коррупции в организации являются недостатки СМПК, которые привели к коррупции.
Причем причина может крыться в любом из элементов системы, например:

• формально составленный реестр возможных коррупционных рисков;
• неверная методика при определении категории коррупционных рисков;
• ошибка при проведении комплексной проверки какого-либо сотрудника;
• ненадлежащий механизм отбор поставщиков;
• «лазейка» в нормативном документе;
• неправильно выстроенное взаимодействие между подразделениями;
• отсутствие механизмов контроля за определенными видами деятельности;
• неправильно подобранная комиссия по приемке выполненных работ;
• возникший конфликт интересов при назначении начальника какого-либо подразделения.

Продемонстрированная компетентность сотрудника АКС означает, что он владеет необходимыми умениями, применяет их по отношению ко всем предъявляемым к нему требованиям, и постоянно работает над повышением своей компетентности.

Статус сотрудника АКС подразумевает то, что он должен:

• быть образцом искренней преданности делу борьбы с коррупцией;
• не быть замешанным в каких-либо ситуациях, связанных с коррупцией, в том числе и на предыдущих местах работы;
• пользоваться заслуженным уважением в коллективе, как со стороны руководства, так и со стороны рядовых работников;
• быть честным, объективным и беспристрастным при рассмотрении любых вопросов, связанных с коррупцией;
• уметь грамотно отстаивать свою точку зрения перед вышестоящим руководством;
• уметь убеждать работников в необходимости выполнения требований, а не принуждать, используя лишь административные меры;
• быть готовым давать грамотные и компетентные ответы на любые вопросы, с которыми к нему будут обращаться работники организации.

В случае несоблюдения любого из указанных выше требований, авторитет сотрудника АКС падает в разы, а реальная эффективность работы АКС в целом снижается до минимума.

Полномочия и обязанности – это разные понятия, и для достижения максимальной эффективности необходимо очень четко соблюдать баланс между ними.
Перекос в одну или другую сторону чреват серьезными последствиями. Большое количество обязанностей без соответствующих полномочий, как правило ведет к «запрограммированному» регулярному невыполнению задач со стороны работника. И наоборот, широкий спектр полномочий без каких-либо серьезных обязанностей, ведет к возникновению конфликта, как между работником и работодателем, так и в коллективе, в целом.
В этой связи, необходимо учитывать, что в рамках требований стандарта на АКС возлагается достаточно серьезная ответственность, это прежде всего задачи, указанные в п.5.3.2 и в п.9.4 стандарта ISO 37001, в части:

• контроля за разработкой и внедрением СМПК в организации;
• консультирования и руководства персоналом в отношении СМПК и вопросов, относящихся к коррупции;
• обеспечения того, что СМПК соответствует требованиям стандарта ISO 37001;
• периодической оценки СМПК;
• подготовки и предоставления отчетности о функционировании СМПК управляющему органу (при его наличии), высшему руководству организации, а также при необходимости другим службам;
• и другие задачи, которые руководство организации может дополнительно возложить на АКС.

Исходя из этого, перечень предоставленных полномочий должен быть достаточно широк, чтобы сотрудники АКС могли без затруднений выполнять все возложенные на нее обязанности, например, сотрудникам должно быть дано право:

• запрашивать и получать от любых сотрудников любую информацию, касающуюся СМПК;
• запрашивать и получать от любых внешних сторон любую информацию, касающуюся СМПК;
• проводить совещания по вопросам СМПК с привлечением любых сотрудников организации;
• проводить плановые и неплановые проверки любого подразделения по вопросам СМПК;
• собирать, хранить, использовать любую информацию по вопросам СМПК, соблюдая при этом правила деловой этики, необходимую степень конфиденциальности, применяя действенные меры защиты информаторов, а также в полном соответствии с требованиями действующего законодательства;
• использовать технические средства при сборе любой информации, касающейся вопросов СМПК;
• принимать участие в работе различных постоянно действующих и временных комиссиях или комитетах, таких как, комиссия по приему на работу, комитет по закупкам, инвентаризационная комиссия, комиссия по приемке выполненных работ и пр.
• при необходимости напрямую обращаться к представителям управляющего органа с уведомлением или без уведомления об этом руководителя своей организации.

Требования стандарта не запрещают возлагать обязанности по противодействию коррупции на какого-либо специалиста, например, на заместителя директора, юриста, менеджера по персоналу и т.д.

Но следует понимать, что, совмещение обязанностей сотрудника АКС с другими функциями, в большинстве случаев, и особенно в госструктурах, резко снижает эффективность работы АКС, и в итоге приводит к формализму и пустой болтовне.

Исходя из нашего опыта проведения аудитов по ISO 37001 в государственных организациях стран СНГ, единственным эффективным способом обеспечения независимости АКС – создание отдельного подразделения или назначение отдельного специалиста по противодействию коррупции.

Причем, очень важным шагом в сторону усиления СМПК, является организационное подчинение антикоррупционной службы напрямую управляющему органу, что с одной стороны усиливает статус и независимость АКС, а с другой демонстрирует лидерство управляющего органа и его приверженность системе менеджмента противодействия коррупции (что также является требованием пункта 5.1.1 стандарта ISO 37001). Кроме того, данное решение является единственным выходом, в случае если АКС выявляет, что в коррупционных схемах замешано само высшее руководство организации.

Я вполне понимаю, что создание сильной антикоррупционной службы в организации, которая только пытается внедрить СМПК – является делом непростым в силу отсутствия у организации должного опыта и знаний. И в этой связи, на данном этапе вполне разумным и логически оправданным решением видится создание «сборной» АКС, состоящей из сотрудников организации, экспертов по ISO 37001, бывших сотрудников силовых структур, которые могут работать в штате или внештатно, и которые смогут прекрасно дополнять друг друга, обмениваясь своими специфическими знаниями и опытом.

Таким образом, принимая во внимание то, что внедрение СМПК необходимо не для получения сертификата, ее успех почти полностью будет зависеть от наличия искренней личной заинтересованности руководителя организации в создания реальных барьеров на пути коррупционных потоков. Первым шагом на этом пути к этому должно быть создание мощной, компетентной, независимой антикоррупционной службы, способной исполнять свои функции максимально эффективно, точно и в установленные сроки.